↑↑ 하 승 수 공익법률센터 농본 대표, 변호사

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작년 12월 3일 이후의 혼란이 수습되고 대한민국이 안정을 찾으려면 제도개혁이 필요하다. 권력을 분산시키고, 권력남용을 방지하며, 지금의 시대적 과제들을 해결할 수 있는 정치가 필요하다. 그러기 위해서는 헌법개정과 선거제도 개혁 등이 필요할 수밖에 없다.
　

흔히 제도의 문제가 아니라 사람이 문제인 것 아니냐 라는 얘기를 하지만, 사람의 문제도 제도개혁을 통해서 해결해나갈 수밖에 없다. 그것이 민주주의의 역사적 경험이다. 사람이 문제라고 해서 사람만 바꾸면 아무것도 해결되지 않는다. 이제는 그런 '다람쥐 쳇바퀴 돌리기'에서 탈피해야 한다.

그리고 헌법개정을 한다면, 그 핵심 중 하나는 지방분권이 되어야 한다. 그래야 대한민국의 민주주의가 혁신할 수 있다. 지역에서 살아가는 주민들이 지역에서부터 의사결정에 참여하고, 자기 지역의 문제를 스스로 결정해 나가는 것이야말로 민주주의의 기초라고 할 수 있다. 그래서 지방자치는 '민주주의의 학교'라고 한다.

지금 대한민국이 겪고 있는 위기의 원인 중에 하나는 민주주의의 기초이자 학교라고 할 수 있는 지방자치가 제대로 정착되지 못하고 있는 것이다. 여전히 중앙집권적인 국가구조가 유지되고 있고, 그것은 수도권 일극 집중을 낳는 원인이 되고 있다. 권력이 서울에 있으니, 돈도 쏠리고, 사람도 쏠리는 것이다.

지방분권이 잘 되어 있는 국가일수록 특정 지역으로의 쏠림현상은 나타나기 어렵다. 그런 점에서 획기적인 지방분권은 대한민국이 나아가야 할 방향이다. 이것은 보수-진보의 문제도 아니다. 그것을 위해서는 헌법의 지방자치 관련 조항들을 대폭 손볼 필요가 있다.

1987년 개정헌법은 대통령직선제라는 민주화의 핵심과제를 담아내기는 했으나, 분권과 자치라는 문제의식은 담지 못했다. 헌법에 있는 지방자치 관련 조항은 여전히 제117조와 제118조의 2개 조문에 그치고 있다. 그리고 1991년 지방자치가 부활했지만, 자치입법권, 자주조직권, 자주재정권은 여전히 미흡하다.

현행 헌법 제117조 제1항의 "법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다"라는 조항은 자치입법권 확대의 걸림돌이 되고 있다. 국회가 만든 법률을 조례가 위반할 수 없다는 것은 타당하지만, 시행령(대통령령)이나 시행규칙보다도 지방의회가 제정한 조례가 하위에 있는 것은 문제이다.

자주조직권도 없어서, 전국의 지방자치단체가 획일적으로 기관대립형 권력구조를 가지고 있고, 획일적인 선거제도에 따르고 있다. 미국의 경우에는 지역마다 지방정부의 권력구조도 다양하고 선거제도도 다양하다. 인구 1,000만의 서울과 인구 3만명도 안되는 군(郡)이 획일적인 제도를 가질 이유가 없다. 대한민국의 지방자치제도는 지역의 자기결정권이나 다양성이 전혀 보장되지 않는 제도인 것이다.

뿐만 아니라 광역 시ㆍ도의 행정부지사, 행정부시장은 여전히 국가직 공무원으로 되어 있다. 최종 인사권이 지역에 있지 않은 것이다. 시ㆍ도 집행부의 2인자가 국가직 공무원이라는 것이 중앙에 종속된 지방자치의 현실을 잘 보여준다.

자주재정권도 미흡하다. 여전히 지방재정의 자율권은 제약되고 있다. 게다가 국가재정이 어렵다고 해서 지방자치단체에 배분하는 지방교부세까지 임의로 삭감하는 사태가 벌어지기도 했다. 헌법에서 자주재정권을 보장하고, 독일이나 스위스처럼 지역간 재정격차를 해소하기 위한 지방재정 조정제도도 헌법 수준에서 명문화할 필요가 있다.

다시 한번 강조하지만, 민주적인 정치가 가능하려면 권력의 수평적 분산도 필요하고, 수직적 분산도 필요하다. 권력의 수직적 분산은 중앙과 지방 간에도 이뤄져야 하고, 관(官)에서 민(民)으로도 이뤄져야 한다. 지방자치의 주인은 명실상부하게 주민이 되어야 한다.

또한 광역(현재의 시ㆍ도를 기본으로 하되, 묶을 수도 있음)을 대표하는 상원제도의 도입도 검토할 필요가 있다. 그와 동시에 지금의 국회는 하원으로 하고, 국회의원은 3선까지만 할 수 있도록 연임제한을 하는 것도 검토해야 한다. 그럼으로써 국회를 개혁하자는 것이다.

광역을 대표하는 상원제도가 도입되면, 지역의 목소리가 균형있게 정치에 반영될 수 있도록 할 수 있다. 우리도 4.19 혁명 직후인 2공화국 시절에 상원의원을 직접선거로 뽑았던 적이 있었다. 그러니 양원제가 우리에게 생소한 것만도 아니다. 미국, 독일, 스위스, 오스트리아 등 수많은 민주주의 국가들이 양원제를 도입하고 있고, 이 나라들은 대한민국처럼 수도권 일극집중 체제가 아니라는 것도 참고할 필요가 있다.